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Artigo
O Papel do Estado na Economia
Por: M.
Teles Fernandes
O Estado e o mercado, de
acordo com Moon (1996), são os dois principais princípios
organizacionais da nossa sociedade a nível mundial, sendo que ambos se
interligam frequentemente em delicadas situações, ora de conflito ora de
cooperação, tanto a nível local, nacional ou internacional. Enquanto o
mercado é conduzido por forças individuais motivadas pelo lucro, o
Estado tem servido como regulador artificial das falhas de mercado. Ao
nível local ou das nações, o Estado e o mercado têm procurado uma gestão
económica eficaz, resultando numa variedade de misturas de soluções como
a do "laissez-faire" Anglo-Americano, o estruturalismo Keynesiano, a
industrialização e os modelos de economia socialista. A nível
internacional, as forças do mercantilismo ou do mercado liberal têm
criado inúmeros feudos, de forma eficiente e equilibrada, na gestão do
comércio internacional.
Em termos macro económicos, a eficiência económica é algo que, de acordo
com Luksetich (1999), vai muito mais para além de produzir bens ao custo
mais baixo possível. Eficiência económica envolve providenciar os
indivíduos com os bens e serviços que eles desejam, em quantidades,
qualidades, lugares e em ocasiões temporais que eles necessitam, com uma
utilização mínima dos escassos recursos da sociedade. Alguns economistas
argumentam que se os mercados forem competitivos, se a informação certa
estiver disponível, se os recursos tiverem mobilidade e se os indivíduos
envolvidos nas transacções assumirem o custo completo e receberem os
benefícios completos dessas transacções, será atingida a eficiência
económica. Contudo, é sabido que esta não é a realidade, o que leva os
economistas a aceitar que existem falhas de mercado, sendo que alguns
deles admitem que essas mesmas falhas necessitam de correcção por via da
intervenção do Governo de forma a mitigar os efeitos que as ditas possam
ter no mercado e na economia.
De acordo com o sítio na web do "The Social Studies Help Center" existem
quatro condições que levam a falhas de mercado:
(1) Quando não existe uma competição adequada - a globalização e a era
das fusões e aquisições tem aumentado a dimensão e diminuído o número de
empresas em muitas áreas da actividade económica. A maior ameaça que um
monopólio pode apresentar é recusar aos consumidores a possibilidade de
escolha e de competição entre concorrentes, o que origina falhas de
mercado.
(2) Os compradores e os vendedores não estão bem informados - sem
informação, serão tomadas decisões erradas, o que leva a erros e,
consequentemente, a falhas de mercado.
(3) Os recursos não são livres para se movimentarem de uma indústria
para outra - este fenómeno é conhecido como imobilidade dos recursos,
sendo um problema difícil em qualquer economia. A eficiente localização
dos recursos requer que o solo, a força laboral, os empreendedores e o
capital sejam livres de se moverem para mercados que possam dar retornos
mais elevados. A impossibilidade de tal acontecer cria falhas de
mercado.
(4) Os preços não reflectem os custos razoáveis de produção - esta
situação representa um problema na medida em que não sendo a riqueza
redistribuída de forma correcta e sendo os preços muito elevados o
acesso aos produtos está limitado, o que se torna numa falha de mercado.
Como podemos verificar, existem situações de falhas de mercado tanto do
lado da procura como do lado da oferta, sendo que o tipo de causa não é
indicativo do tipo de efeito que tem no mercado, como veremos a seguir.
O mesmo sítio define que "externalidades" são efeitos económicos que
afectam uma terceira parte não directamente relacionada com as
transacções em causa, podendo ser de efeito negativo ou de efeito
positivo para essa terceira parte. Ainda no mesmo sítio da Internet,
"bens públicos" são definidos como bens ou serviços providenciados pelo
Estado (Governo) porque ocorreu uma falha de mercado e o mercado não
consegue providenciar tais bens ou serviços. Nalguns casos é do
interesse dos consumidores (público) que o mercado não providencie os
bens ou serviços, como, por exemplo, a defesa nacional, a segurança
pública e a justiça, que podem ser vistos, por várias razões, como não
devendo ser providenciados pelo mercado privado.
Independentemente da opinião de muitos académicos em favor do
funcionamento do livre mercado concorrencial para resolver as falhas de
mercado (Cordato, 1980) (MacKenzie, 2002) (Winston, 2006), outros
defendem que deverá ser o Estado a intervir no mercado e a criar
soluções para resolver as falhas de mercado existentes (Arrow, 1962) (Stiglitz,
1998) (Frank, 1999). Apesar da sua posição filosófica, Stiglitz
identifica quatro problemas para o Estado (Governo) na resolução das
falhas de mercado: (1) problemas relacionados com o compromisso e
participação do Estado; (2) problemas com a negociação com as diferentes
partes interessadas; (3) problemas com a competição imperfeita criada
pela intervenção do Estado na economia; e (4) problemas com a informação
assimétrica entre o Estado e as outras partes interessadas.
É com base nesta potencial incapacidade do Governo em resolver em
absoluto os problemas causados ou os efeitos das falhas de mercado que
alguns autores, conforme visto atrás (Escola Austríaca), defendem que as
Falhas do Governo ("government failure"), podem ser maiores do que as
falhas do mercado, o que deve levar à não intervenção do Estado na
economia, devendo este, sim, deixar para o mercado (compradores e
vendedores) esse trabalho de auto-regulação, através do equilíbrio das
forças em jogo (procura e oferta) e da resolução dos problemas por via
da inovação. Lee e McKenzie (1993) sugerem que os mercados têm um ciclo
de vida e morte semelhante a outros ciclos de vida e que o prolongamento
artificial de uma empresa ou indústria através de intervenção
governamental pode desequilibrar o balanço da economia. Para os autores,
o mero esforço artificial de salvar essas indústrias apenas serve para
piorar as condições dos elementos mais pobres da sociedade enquanto mina
simultaneamente qualquer possibilidade de crescimento económico.
É neste contexto de procura de perfeito equilíbrio do mercado, mesmo que
se tenha de admitir que o mesmo objectivo possa ser utópico, que se
coloca o desafio às empresas para criarem soluções que possam,
simultaneamente, resolver problemas relacionados com as falhas de
mercado, quer sejam estas expressas por externalidades positivas ou
negativas, e criar valor para elas próprias de forma a se tornarem
sustentáveis e duradouras. A este conjunto de falhas, as do mercado e as
do Governo (Estado), podemos chamar, de uma forma genérica, de "falhas
da economia", como se pode depreender de McIntosh (2006), de Weisbrot
(2005) e de Brannam (2006). Estas falhas da economia incluem, no seu
conjunto, as falhas do mercado, enquanto ambiente livre em que as forças
da procura e da oferta se equilibram de forma automática e natural, qual
"mão invisível" que Adam Smith (1776) viu como característica dominante
das economias capitalistas, e as falhas do Governo ("government failures"),
enquanto ambiente controlado pelo Estado para eliminar as falhas do
mercado, por via dos impostos ou dos subsídios, qual jogo de forças e
desejos políticos para influenciar a economia.
O resultado é que, se por um lado temos as falhas do mercado que
desvirtuam o equilíbrio natural das forças da oferta e da procura, por
outro temos as Falhas do Governo criadas a partir da tentativa de
resolver as primeiras, mas que não o conseguindo fazer, criam novos
desequilíbrios e voltam a criar externalidades, tanto de efeitos
positivos como negativos, para diferentes actores envolvidos directa ou
indirectamente nas transacções efectuadas no âmbito do mercado. Alguns
académicos e mesmo políticos opõem-se claramente à intervenção do Estado
na regulação das falhas da economia. Para Redwood (2006) o Estado devia
reduzir a sua intervenção para quase nada ao nível da regulamentação das
actividades económicas e dos mercados, reduzir os impostos sobre as
empresas e sobre os indivíduos para os mínimos estritamente necessários
para sustentar a criação e manutenção de infra-estruturas que suportem
as actividades económicas e outros serviços que o mercado não
disponibiliza, como segurança, e reduzir ao máximo a sua intervenção
directa em actividades económicas que possam ser prestadas pela
iniciativa privada, mas, por outro lado, o Estado devia facilitar o
desenvolvimento da mesma iniciativa privada, eliminando barreiras à
criação de empresas, ao desenvolvimento da inovação e facilitando o
processo de aquisição e desenvolvimento do conhecimento. Não sendo o
objectivo deste trabalho olhar para a economia sob o ponto de vista
macro, não podemos deixar de a abordar e de mencionar que a intervenção
do Estado na economia influencia de forma drástica a capacidade de
intervenção da iniciativa privada na mesma economia. Desta forma, a
iniciativa privada está sujeita ao mercado, com ou sem as suas falhas, e
ao Estado, também com ou sem as suas próprias falhas, de onde têm origem
as causas para a criação de negócios, públicos ou privados. Para
percebermos essa relação entre Estado e economia que afecta os negócios,
teremos de analisar o processo de desenvolvimento da economia e a forma
como o Estado intervém no mesmo, conforme figura, ainda que de forma
relativamente simplista e superficial.
 A base inicial
para o desenvolvimento económico de qualquer país é constituída pelas
poupanças ("savings") que o país é capaz de criar internamente ou pela
sua capacidade de atrair as poupanças criadas noutros países e fazê-las
aplicar em investimentos produtivos e geradores de valor. De facto, o
investimento gerado em qualquer país vem da aplicação dos recursos
economizados (poupanças) pelos constituintes do mesmo país em acções
criadoras de valor que possam gerar um retorno para essas mesmas
poupanças ("savings") superior ao que os seus titulares poderão obter se
as investirem em títulos de capital garantido, como as obrigações do
tesouro ("government bonds").
Quanto maior for o investimento na economia de um determinado país maior
será a produtividade obtida pelo mesmo país, conforme refere Freeman
(2002). A produtividade está directamente relacionada com a maior ou
menor quantidade de dinheiro investida na economia de qualquer país, na
medida em que é o investimento que facilita o incremento do produto
interno bruto através do aumento da capacidade produtiva e inovadora. O
aumento da produtividade advém da criação de "mais e melhor valor".
Por via da redução dos custos de produção, podem desenvolver-se
adequadas políticas de preço que induzem melhoria na competitividade da
economia de um determinado país relativamente às economias de outros
países. Sendo mais competitivo, um dado país estará apto a exportar mais
e a importar menos do que os seus concorrentes, assumindo-se mais como
expedidor (exportador) do que como receptor (importador) de bens e
serviços, o que provoca uma relação contrária no fluxo de capital.
O excedente obtido na balança de pagamentos com o exterior transforma-se
em riqueza acumulada dentro da economia do país, podendo esta ser
direccionada em dois diferentes sentidos: consumo ou aforro. O aforro
leva à acumulação de mais capitais que podem reentrar no circuito
percorrido anteriormente e o consumo poderá levar à utilização do
dinheiro na aquisição de bens e serviços produzidos pela própria
economia do país (o que mantém o capital em circuito fechado) ou
produzidos por outros países, o que pode contribuir para a inversão dos
resultados anteriores na balança externa de pagamentos. O esvaziamento
dos capitais de qualquer economia leva inevitavelmente à redução da
capacidade de investimento e, consequentemente, à diminuição da
produtividade, competitividade e riqueza, resultando assim no seu todo
como falhas da economia.
O papel que o Governo pode ou deve ter na gestão e controlo deste fluxo,
de forma a evitar falhas da economia, é visto de diferentes formas por
economistas, políticos e outros agentes, como já abordamos
anteriormente. Sem querermos fazer qualquer juízo de valor sobre a forma
como o Estado deve intervir numa economia de carácter predominantemente
capitalista, que pode tender mais para uma postura intervencionista,
estilo Estado Socialista, ou mais para uma postura quase nada
intervencionista, estilo neo-liberal, até porque o objectivo deste
trabalho não é o de tecer opiniões ou avaliar conceitos sob o ponto de
vista político, devemos tentar compreender como poderá o Estado,
enquanto entidade que governa uma economia dentro das suas fronteiras
geo-políticas, contribuir para a eliminação das "falhas da economia", no
âmbito do modelo apresentado anteriormente.
Deixando a relação com as "economias" (savings) para o fim desta
análise, o Estado na sua relação com o "investimento" pode intervir,
contribuindo ou não para a eliminação das falhas da economia, através de
políticas laborais e de mercado, por via de regulamentações laborais e
mercantis e da maneira como suporta os investimentos, independentemente
da origem do mesmo, interna ou externa ao país, e da forma como surge,
por via directa através do empreendorismo ou por via indirecta através
da aquisição de capitais das empresas, cotadas ou não em bolsa, pelos
constituintes da economia.
Na sua relação com a "produtividade", o Estado contribui para o
resultado da economia através de políticas de educação e formação
(criação de competências) e de infra-estruturas e de energia (criação de
meios), independentemente da sua intervenção nas actividades
respectivas. Decorrente dessas políticas, o país pode estar mais ou
menos apto para fornecer as infra-estruturas e as competências humanas
adequadas e necessárias ao desenvolvimento da sua economia. Os custos
com o funcionamento do próprio Estado, independentemente de acrescentar
ou não valor para a economia, contribuem para esse resultado, o que deve
ser tido em consideração para efeitos políticos e económicos.
A "competitividade" de um país é, principalmente, o resultado da soma da
competitividade do seu tecido empresarial (que acrescenta valor), pelo
que a relação do Estado com a "competitividade" está ligada à capacidade
que tem para estabelecer acordos comerciais com outros Estados de forma
a facilitar o escoamento dos bens e serviços que a sua economia produz,
o que traz consequentes compensações, e com a política monetária (por
exemplo, valor da moeda) que pode ser utilizada como ferramenta indutora
da "competitividade".
A maior criação de "riqueza" resulta do crescimento que a
competitividade pode trazer à economia de um país. Esta "riqueza" pode
ser direccionada para o consumo ou para o aforro, como vimos
anteriormente. As políticas fiscais impostas (impostos sobre a geração
de riqueza) pelo Estado afectam a quantidade de "riqueza" disponível. Da
mesma forma, as políticas do Estado também têm implicações na escolha do
destino da "riqueza" produzida. Se a riqueza, como extremo, for toda
aplicada no consumo, este pode retirar competitividade à economia por
via do crescimento da inflação daí resultante ou da saída de divisas
para o exterior para adquirir bens e serviços procurados. Se a riqueza,
também como extremo, for toda canalizada para o aforro, pode-se criar
deficits de consumo e excessos de capitais, que não sendo aplicados
internamente em investimentos por falta de capacidade de absorção, terão
de ser aplicados no exterior, fortalecendo a produtividade e
competitividade de outras economias.
Na relação com as "economias" ("savings"), o Estado intervém através das
suas políticas fiscais (impostos) e monetárias (taxas de juro),
induzindo mais ou menos vontade nos constituintes para manterem ou
aplicarem as suas "economias". Da mesma forma, através de políticas
fiscais (impostos), o Estado influencia o consumo dos produtos
produzidos internamente e por via de políticas fiscais (impostos),
monetárias (valor da moeda) e comerciais ("trading") influencia o
consumo de produtos importados. É também por via das políticas fiscais
(impostos) e monetárias (valor da moeda) bem como do sistema interno
(burocracia e limitações a investimento externo) que o Estado influencia
a entrada de capital externo na forma de investimento directo
estrangeiro ("foreign direct investment") para o investimento interno.
As políticas fiscais e monetárias influenciam ainda a entrada de
capitais externos na forma de remessas de imigrantes para reforço das
economias internas do país.
Dependente do vector político subjacente, alguns economistas, políticos
e outros actores e "opinion makers" da economia e política defendem que
o Estado deve ter uma intervenção activa nas próprias actividades de
criação de valor ou de suporte a essas, para além das definições de
políticas, enquanto outros defendem uma intervenção nula ou minimalista
do Estado, deixando-lhe as áreas da segurança externa (nacional) e
interna (pública), da justiça, das relações internacionais, das
políticas sociais (saúde e reforma), da investigação pura (investigação
de ponta), e da estabilidade política, constitucional e governamental,
entregando todas as restantes actividades económicas nas mãos do
mercado. De qualquer das formas, o Estado é um actor contributivo chave
para as falhas da economia, como refere Weisbrot (2002), através do
estabelecimento de políticas que não alavancam ou facilitam o
crescimento.
É da análise da relação do Estado com a economia, que surge a
identificação das falhas da economia, que são o somatório das falhas do
mercado e do Governo. Tanto umas falhas como as outras criam
oportunidades e ameaças, independentemente das externalidades que possam
causar, de efeitos positivos ou negativos, e que podem ser aproveitadas
pelas empresas, principalmente para suprir falhas do lado da oferta ou
para resolver desequilíbrios do lado da procura.
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